Compra Pública Innovadora. Instrumentos.

Después de un primer post en el que hicimos un rápido repaso de su naturaleza, objetivos e instrumentos principales, nos pararemos en esta ocasión en los instrumentos habilitados para incentivar la colaboración público-privada en esta materia, intentando posteriormente analizar las posibles causas que han impedido que hasta la fecha seauna herramienta realmente eficaz.

Recordamos que la compra pública innovaora (CPI) es un mecanismo propuesto por la Administración Pública para impulsar la actividad innovadora llevada a cabo por el sector empresarial, de forma complementaria al resto de iniciativas que conforman el mapa de ayudas en esta materia, dado que actualmente cada euro invertido por la Administración tiene un retorno de unos 3,5 céntimos, calculado en términos de cash-flow a partir de datos del INE y del Banco de España, lo que se muestra como insuficiente. La CPI se realiza a través de dos vertientes: desde la creación e impulso de la demanda de soluciones innovadoras (“market pull”) por parte de los gestores públicos a través de la licitación de los contratos de compra pública innovadora, como estimulando la generación de oferta (“technology push”) por parte de las empresas que compiten en los procesos de licitación, contribuyendo a la minoración del riesgo (tanto tecnológico como financiero) y facilitando la presentación de las ofertas.

De forma práctica, este mecanismo se puede articular a través de dos líneas: la compra pública de tecnología innovadora (CPTi) o de la compra pública precomercial (CPP).

Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTi)

En primer lugar, se puede definir la CPTi como aquella compra pública de un bien o servicio que no existe en ese momento, pero que se prevé desarrollarse en un plazo de tiempo razonable. Esta compra se puede articular mediante los instrumentos anteriores, fundamentalmente a través de los dos primeros.

La CPTi consta de dos planos específicos y complementarios; por un lado se encuentra la compra directa del bien o servicio, y por otro lado la financiación de las fases de I+D asociadas al proyecto y que son claves para poder llegar a obtenerlo. Por ello estos dos ámbitos de actuación deben estar suficientemente claros y delimitados, además de encontrarse perfectamente sincronizados, así como mantener la independencia entre ambos, de modo que la financiación del proyecto no supone en ningún caso la adjudicación del contrato.

Se articula habitualmente mediante los procedimientos ordinarios de contratación o mediante la fórmula de diálogo competitivo:

Procedimientos ordinarios de contratación mediante LCSP.

El instrumento más evidente es recurrir a los vigentes procedimientos en materia de colaboración, desarrollados en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) a través de las figuras de concurso abierto, restringido, negociado, etc. De esta manera no se introduce ninguna figura añadida, y estos procedimientos pueden plantear esta colaboración introduciendo en el pliego de cláusulas administrativas determinados criterios de valoración que primen la actividad innovadora, normalmente con una relación directa con el objeto del contrato, tales como contenido de I+D en su desarrollo, porcentaje del precio que representa el desarrollo del bien, posibles patentes, plazo de desarrollo, etc.

En este caso se puede incorporar al procedimiento de contratación la financiación del proyecto de I+D por parte de una entidad financiadora de I+D.

Contrato de colaboración a través del procedimiento de dialogo competitivo.

Este instrumento se articula únicamente en caso de que el anterior no pudiera dar una adecuada respuesta, normalmente con contratos particularmente complejos.

Además de incluir la información correspondiente en el anuncio de contratación y en los documentos asociados, se deben incluir los apartados correspondientes a la financiación de las actividades de desarrollo del proyecto de I+D.

Este procedimiento se desarrolla en 5 fases, que se desarrollan a continuación:

Fase_0: CDTI informa a la Entidad Contratante de las condiciones y características de la ayuda, para poder estimular la introducción de la financiación en el procedimiento.

Fase_1: La Entidad Contratante publica la convocatoria incluyendo las condiciones de financiación de CDTI para el desarrollo de las actividades de I+D correspondientes al objeto del contrato, así como a los plazos y criterios de evaluación de CDTI. Esta solicitud no es en ningún caso obligatoria para la presentación de la oferta.

Fase_2: La Entidad Contratante selecciona una serie de candidatos de entre todas las ofertas recibidas. En esta fase, el papel de CDTI es orientar a las empresas en la estructuración del proyecto de I+D y cómo engranar estas actividades en el bien objeto de la licitación.

Fase_3: Los candidatos que deseen financiación CDTI presentarás sus solicitudes de financiación en tiempo y forma, según lo establecido en el pliego. CDTI tiene un procedimiento de evaluación acelerado para estos casos.

Fase_4: CDTI comunicará su aprobación/desestimación de la financiación a los candidatos, así como sus condiciones, en los plazos publicados en la convocatoria del concurso con margen suficiente para que los candidatos puedan elaborar su oferta final ante la Entidad Contratante.

Fase_5: Se firma la ayuda CDTI-candidato, siendo completamente independiente de la adjudicación del concurso. Las condiciones de información, seguimiento, justificación, etc., serán las habituales en una ayuda de este organismo.

El Servicio Catalán de Salud, Red.es, Osakidetza o Enusa son algunas de las entidades que han desarrollado procesos de CPTi.

Compra Pública Precomercial (CPP)

Se trata de una variante de la anterior, centrándose en el tercer instrumento, en la que la Entidad Contratante realiza una compra de los servicios íntegros de I+D, sin reservarse para su propio uso estos resultados en exclusividad, sino que lo comparte el riesgo con las empresas que lo desarrollan en condiciones de mercado. Estos contratos no se encuentran sujetos a la LCSP (aunque se deben mantener los principios de publicación, concurrencia, transparencia, confidencialidad, etc., y su objetivo de fondo es fortalecer la base tecnológica de las empresas –fundamentalmente pymes- cubriendo la fase del denominado “death valley”, o plazo comprendido desde la detección de una oportunidad tecnológica hasta que llega al mercado.

Este caso se circunscribe exclusivamente, tal y como hemos mencionado en el párrafo anterior, a actividades de I+D desde la exploración y diseño básico hasta la producción precomercial.

La CPP se articula en dos fases:

Fase_0: La Entidad Contratante detecta y define las especificaciones y requerimientos del problema a resolver. En ese momento abre una convocatoria de solicitudes de propuestas para que los ofertantes puedan plantear sus soluciones.

Fase_1: La Entidad Contratante realiza una evaluación seleccionando determinadas propuestas, y realiza la adjudicación de los correspondientes contratos de estudio de viabilidad. El número de adjudicatarios y las condiciones son específicos de cada convocatoria.

Fase_2: A partir de lo anterior, la Entidad Contratante seleccionará un número reducido de propuestas financiadas en la Fase_1, con el objetivo de desarrollar la fase de investigación aplicada y desarrollo experimental.

La Universidad de Córdoba o el Ministerio de Defensa han recurrido ya a esta figura para la compra de diversos equipos y máquinas.

Principales barreras de entrada para el desarrollo de la CPI.

A pesar de las ventajas que ofrece la compra pública innovadora, en cuanto a la existencia de un marco regulatorio favorable, tanto a nivel nacional (con la LCSP o la Ley de Ciencia) como europeo (la Pre-Commercial Procurement”- de Horizonte 2020), o la distribución de riesgos para la puesta en marcha de proyectos innovadores o incluso la posición privilegiada de la Administración como “evangelizador” de las nuevas tecnologías nacionales, es cierto que es un dispositivo que no ha terminado de arrancar en estos años. Algunas de las razones pueden ser las siguientes:

  • Caída de la inversión pública a causa de la crisis, pasando de los 43.646M€ de 2007 a 18.151 en 2012, o dicho en ratio sobre PIB, de cerca del 5% al 1,7% lo que dificulta la penetración de esta nueva operativa y la intensidad de este market pull.
  • Inv_PubLa Administración Pública es tradicionalmente conservadora y opta por tecnologías muy contrastadas y maduras; vencer esta resistencia al cambio no es algo sencillo y desde luego tendrá su tiempo y sus procesos internos de pedagogía. Esta razón permite, junto con lo anterior, explicar los casos puntuales de CPI registrados hasta el momento como los promovidos por ENUSA, Puertos del Estado, Smart Coruña, Osakidetza o Plocan (en el caso de CPTi), y la Universidad de Córdoba, Ministerio de Defensa (en CPP).
  • La actual coyuntura socioeconómica presenta un importante efecto sobre la propia actividad innovadora de las empresas privadas hacen que el volumen de proyectos de I+D sea menor, y con ello la potencial intensidad del llamado “technology push”. Según la estadística sobre actividades de I+D del INE publicada el pasado 14 de noviembre de 2013, la tasa de variación del gasto privado en 2012 sigue en negativo por tercer año consecutivo (un -4,1% en 2012), alcanzando los 7.000M€ de gasto:

gastoIDi

  • El mecanismo de la compra pública innovadora no se ha interiorizado suficientemente bien en las empresas privadas, ya que en general desconocen su existencia o la consideran demasiado compleja para apostar por ella. Además se unen las dudas sobre la propiedad del conocimiento generado, o las incertidumbres que rodean a la transmisión y publicidad de los proyectos objeto de la compra.
  • El dispositivo no cuenta con un actor que actúe realmente como correa de transmisión entre los actores principales del sistema, esto es, las empresas y la administración. Las asociaciones, agrupaciones sectoriales y las empresas consultoras (dado su cercanía a ambos agentes, conocimiento de la industria y de las estrategias de I+D públicas y privadas) pueden ser agentes fundamentales para convertirse en catalizadores y vencer este “rozamiento estático” que está dificultando su puesta en práctica.

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Muchas gracias a Aitor Veiga por su inestimable ayuda en la realización de este post.

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